從國艦國造到國人國造

連續兩個月,慶富案盤據媒體主要版面,也增添談話節目不少柴火,但卻常陷於政治謀略之爭。至於早先政府暢談的國艦國造,顯已失焦。國艦國造本無對錯,要看出發點是民粹思維?還是基於國際專業的比較利益而定。百年前即有一項前例可供思考對照。

1920年美國通過Merchant Marine Act,一般通稱為瓊斯法(Jones Act,由參議員Wesley Jones所提案),該法中有一重要規定,即美國各港口間貨物運輸必須由美國船承運。所謂美國船不只是懸掛美國國旗,還要在美國「製造」、由美國人經營、並雇用美籍船員,這已不只是國輪國造,甚至還國貨國運。此一現在聽來不可思議的法律,當初的目的是基於國防需要及協助貿易發展,當然更著眼於壯大本國的航運業。此種粗糙的保護主義產物,一時確產生效果,在1960年代,美國船隊在全球佔有率達17%,但是所謂保護,另一方面也意謂被保護者可以不長進。美國航運業因此疎於進一步的投資改善,結果失去國際競爭力,時至今日,美國船隊規模僅占全球的0.4%。另一方面,因法律保護國內各港口間的專屬運輸權,航運界也因此忽略對客戶的服務品質(包括價格),反而助長陸上運輸及鐵路運送,以至於船隊規模日益縮小,甚至在今年Irma颶風來襲後,美國本土對美屬波多黎各的救濟運補,竟無所謂的「瓊斯法船舶」可以調派。走投無路,只好勞煩川普總統動用行政權,臨時在9/28宣布將瓊斯法凍結十天,才解決燃眉之急。

任何國造的政策,並不絕對不當。我國在經濟發展期間,曾先後有「進口替代期」及「第二次進口替代期」,在某種程度上,這也都是一種「國造」策略。但在以往發展進口替代,有國際貿易「比較利益」的理論為基礎,簡言之,就是在發展本身可能具有優勢的產業,以介接國際專業分工的態勢,不但進口替代可以水到渠成,且可為下波的經濟發展奠定堅實基礎。早期的紡織業、食品加工業、建材業,乃至後期的電子業、半導體業、機械業皆屬之。

換句話說,發展「國造」必須深入了解本身的生產條件,評估關連產業的供應鏈,認為確實對某一產業或產品有自行研發製造的優勢,再做下一步的決策。至如只是基於民粹的思考或勉強呼應選舉時的口號,其實完全沒有國造的環境,則成功的機會就較渺茫。

美國存續近百年的瓊斯法,其實就是一種保護主義的思維,結果適得其反,反造成航運界競爭力的衰退,雖然已有學者呼籲予以廢止,但以川普的邏輯「America First」,甚至是美國唯一,連在G-20或APEC公報中要加列美國過去強力捍衛的「反對保護主義,鼓吹自由貿易」字樣都遇到困難,如要修法,談何容易。但中華民國以貿易立國,主張自由貿易,整體而言具有比較利益,如果凡事刻意推動「國造」,恐怕只是民粹作祟。

今年五月底,立法院審查「外國專業人才延攬及雇用法」草案,國發會強調四大鬆綁引進專業移民,招致勞團及部分立委不滿,認應設法留才取才(本國人才),才不致衝擊就業市場。十一月中旬,行政院舉辦「解決缺才問題記者會」,祭出勞動移民措施,外界質疑原先對移工都不表歡迎,緣何突然急轉為「計畫型勞動移民」?其實不論是白領專才或是藍領勞力,只要是國內亟需卻又缺乏的人力資源,在貿易立國的觀點,都無不妥,尤其許多研發人才,在世界即市場情形下,諒非國內所能完全提供,此時當然要考慮「人才自由移動」的WTO原則。

從國艦是否國造,談到國人(才)是否國造,欲求箇中三眛,用白話文說:就是要認識自己所長,了解自己所短,才能知道某一產品應該自製、委外或合營;對於缺工缺才現象,也才知道,是要自行培才、育才,還是要對外徵才、攬才?即將百年的瓊斯法並不可取,而歷經二百年以上的比較利益理論則仍大有可參採之處。

新聞出處:本文刊載於2017.12.17聯合報