公雞當首長 有何不可

美國大選後,各界仍不乏評論川普擔任Chief Executive的妥適性,不禁想起半年前龍應台所寫一篇「公雞可以當市長」的文章,記得當時我給她一則簡訊:「請不要侮辱雞。豈不聞雞有五德:文、武、勇、仁、信?」,一時她也莞爾。本文其實不想討論公雞可否當首長,只是想呼籲所有首長在勇展長才時,不要忽略制度與文官的重要性。

小時候讀過不少章回小說,其中有兩句話似懂非懂,沒想到近日突然有了解答。一句是「三年清知府,十萬雪花銀」,另一句則是「鐵打的衙門,流水的官」。前者,以往都認為大官縱然清廉,做上三年,陋規收入依然不少(時下各網站也如此解釋);後者,通俗的說法是再大的官也是來來去去,衙門依然屹立。

最近應邀到淮安市第十一屆台商論壇演講,會後參觀當地一座古老宅邸(據聞是四品知府的舊宅),突然發現一份「發俸簡表」的展覽資料,列有一品至九品官的歲俸、祿米及養廉銀,以四品官為例,歲俸是105兩銀,祿米則是105斛,但養廉銀則高達1500至6000兩銀,視擔任的職務而定。問了導覽員,只要表現良好(基本上不要有貪瀆或失職行為),就有養廉銀,三年下來將近二萬兩,乃有「三年清知府,十萬雪花銀」之說。我無意考究這一俗語的真意,但導覽的說法對五十年來的不解頗有釋疑作用,清廉知府仍有倍蓰於年薪收入的機會。接著走到知府斷案的公堂,在公堂之牆後備有兩張椅子,導覽解釋透過薄板,有經驗的師爺及幕僚可以全程聽到論案過程,如有不合體制或法規時,就可以遞紙條予以協助導正,因為「知府有如流水,衙門一直存在」,猛然驚覺原來鐵打的衙門,指的其實不只是官府,更是制度、還有那些專業、有經驗的文官。

台灣的文官體制,其實相當健全,職系分明,考訓用皆有法律可循,絕大多數文官皆需考試資格,甚至嚴到具有專門職業資格(律師、會計師等)要轉換銓敘,都有繁複的限制,以避免spoils system(分贓制度)出現。而且文官具有一定水準的專業,了解機關的運作,可以形成一股穩定的力量,使政府施政具有可預測性。文官有如早年的師爺或幕僚,能做基本分析,援引律法,使首長決策不致漫無章法而有堅實的基礎。龍應台撰文認為公雞都可以當市長,指的是類似德國良好的制度如果存在,機制運作如常,連雞都可以擔任市長。但良好的制度仍然需要熟練專業的文官協助維持,同時民選的首長及政務官也要珍惜這些文官的存在。當然為了維持良法美制的持續運作,文官體系也要經常的進修、提昇、加值,使國家機器歷久彌新。

前不久金管會主委出缺,在一次研討會後記者擔心沒有人選要我猜測,我當時答覆是:只要優秀文官仍在,不必擔心人選。一月前主委人選公布,記者又要我提出期許,我簡單的答案是:尊重文官、照規(規矩)行事。這些發言,其實是反映心中對最近時勢演變的憂心:看到文人專任的國防部副部長,因人設事改為文人、軍職並用、三級機關首長及部分政府人事宣示要改為政務職(毋需考試資格)、大量起用機要人員而竟實際處理文官事務、甚至逼退文官等,司馬昭之心,不言可喻。如果考試院沒有堅持,再加上部分政務官或民選首長,不自知是「流水的官」,不能保持謙卑心態,排斥文官,毀壞制度,其發展著實令人擔心。

此外近十年來,政務官除原係公立學校轉任者外,退職後並無分文退職金,在職期間也無年終獎金,所以不論是「三年清知府」、「二年清總督」,在機制上都無養廉金的設計,運作全靠個人的修養道德,其實不是健全的制度。

雞有五德,具有文、武、勇、仁、信五種特質的人,在現階段,不僅可擔任政務官或首長,可能還over-qualified。重點是文官體系的逐漸耗蝕,碰到任意恣為的首長,猶如被磨損的樑柱,又遇到強震狂颱,在此情形,龍應台的文章可能要改題目為「寧願公雞當首長」。

新聞出處:本文刊載於2016.12.18聯合報