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區段徵收的弔詭

2016年11月8日 23:42

為回應「反迫遷團體」九月間兩度上凱道抗議,訴求取消區段徵收,內政部宣示正研議大幅翻修土地徵收條例,修正重點包括協議價購超過九成才能徵收私人土地,而且將擴大安置計畫,只要有居住事實,縱為違建戶、占住戶,都將予以安置、補償、補貼。

就媒體所披露的修法重點看來,內政部恐怕有點「頭痛醫腳」,未真正掌握問題癥結。不過這也不能怪內政部,去年大法官會議第732號解釋,雖認交通事業所必須以外毗鄰地區土地之徵收,不符憲法比例原則及保障人民財產權之意旨,但也未對區段徵收在法律上的性質有明確定位。

首先,應該沒有人否認區段徵收涉及人民權利義務,自應以法律予以規範。我國法律中提及區段徵收者不下十項,但卻對何謂「區段徵收」均未予以定義。論者或認為土地法第212條第二項有「一定區域內之土地,應重新分宗整理,而為全區土地之徵收」之規定,然而此一定義欠缺要件、內容、程序,而所謂「重新分宗整理」不僅意義模糊,也看不出有因此強取人民財產的必要。至於其他法律舉凡平均地權條例、大眾捷運法、土地徵收條例等,提及區段徵收均直接適用,好像理應「眾所皆知」的架式。事實上縱然是法律系學生,初次讀到土地徵收條例第3-1條時,相信也會疑惑不解「什麼是區段徵收?」。某些地政界、營建業人士可能長期浸淫於實務而不自覺,認為區段徵收人人應該理解,這也是台灣土地有關法規中常見的盲點,殊不知,隔行如隔山,更何況在法治國家與人民權利義務有關的名辭,豈能不明確定義?銀行法中連「存款」「授信」「支票存款」等生活化的用語,均予定義,就是要明確界定權義關係。大法官為合憲性審查時,首應點出此一問題,內政部既有意修法,如將人民權利放在心上,也應審慎定義區段徵收。

談到合憲性,憲法上提到徵收,只在第108條有公「用」徵收的概念,但在實際立法時,尤其是平均地權條例、土地徵收條例、大眾捷運法等,對於區段徵收已轉為公「益」徵收,甚至多數情形成為公、私益兼顧的徵收。因為凡是用到「區段徵收」的案例,是將一定區域的土地,不論是否全數提供公用,全區予以徵收,理論上,開發完成後,因地目變更,又增加公共設施,被徵收人領回「抵價地」推定得利,故應有所回饋,所以領回土地必然小於原土地。法律上雖規定抵價地總面積不得少於原土地40%,但實務上係以價值計,而非以面積為基礎,否則公共設施、開發費用從何而來?所以在區段徵收所取得之土地,未必皆為公用,甚至未必皆為公益,因此在學理上,有學者將區段徵收解為特殊徵收,或直白稱為公私合作開發的徵收。

區段徵收既與傳統徵收不同,通常又係為經濟開發目的,除應符合大法官所要求的「比例原則」、「非侵害最小方式」外,既名為徵收,傳統徵收所要求的「公益性」與「必要性」,似應做較嚴格的解釋。德國憲法法院曾否決單純以「促進就業,增加稅收」為名的公益徵收,即為著例。

土地徵收,並非掠奪,而有其「大我」之目的,所以不宜一味訴求人權,但也不能不顧憲法上的基本人權。內政部針對壓力團體訴求思修法律,表面上是頭痛醫頭,但未自大處著眼,思考整體法制,反成頭痛醫腳,枉費修法付出的成本,殊為可惜。

新聞出處:本文刊載於2016.11.08工商時報